湖北省安全生产监督管理局不服甲公司诉湖北省安全生产监督管理局行政处罚诉讼监督案（检例第235号）

@小伍

检例第235号
【关键词】　行政生效裁判监督行政处罚事故调查报告工程质量缺陷监理责任抗诉
【要旨】
人民检察院办理安全生产行政处罚诉讼监督案件，对于安全监管部门依据人民政府批复的《事故调查报告》认定的监理主体怠于履职等违法事实作出的行政处罚决定，虽然工程质量缺陷以及监理怠于履职尚未构成交通事故的主要原因，如果人民法院以缺乏事实依据为由判决撤销行政处罚决定的，人民检察院应当依法监督。
【基本案情】
甲公司系某公路大桥防撞护栏施工监理单位。2005年7月，公路大桥竣工验收。2013年3月12日，公路大桥桥南处发生一起重大道路交通事故，一辆正常行驶的双层卧铺客车因驾驶员避让一辆逆向行驶的两轮摩托车过程中向右猛打方向，操作不当，与摩托车发生刮碰后，撞断公路大桥护栏坠入桥下，致使14人死亡、9人受伤、两车和公路设施受损。事故发生后，湖北省人民政府成立事故调查组和事故技术专家组。2013年4月11日，事故技术专家组作出《技术报告》。7月24日，事故调查组作出《事故调查报告》，认定：案涉事故是一起责任事故，驾驶员所在公司等多家单位或者部门因安全生产主体责任落实不到位，分别对事故发生负有主要、重要等不同责任。其中事故段防撞护栏施工公司因安全护栏施工质量存在缺陷，对大桥安全护栏底座与预埋钢筋焊接中，焊缝长度及高度均不满足设计要求，焊缝尺寸不稳定，大部分焊缝金属与钢筋未融合或融合深度较浅，存在安全隐患，对事故发生负有责任；甲公司是事故段防撞护栏施工监理单位，因监理工作不到位，在监理工作中未能及时发现事故段安全护栏施工质量缺陷，对事故发生负有责任。《事故调查报告》对有关责任人员及责任单位分别作出处理建议，其中包括建议由湖北省安全生产监督管理局（现为湖北省应急管理厅，以下简称湖北省安监局）对甲公司给予规定上限的经济处罚。2013年8月19日，《事故调查报告》经湖北省人民政府批复同意。2014年4月22日，湖北省安监局依据上述报告，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款、第三十七条第三项的规定，对甲公司作出人民币50万元罚款的行政处罚决定。2014年7月21日，甲公司提起行政诉讼，请求撤销行政处罚决定。
2015年5月14日，某区人民法院作出一审判决。该院认为，《技术报告》已认定护栏破坏的主要原因系实际撞击力大于设计撞击力，湖北省安监局仍根据《事故调查报告》认定的事实认定甲公司存在履行监理职责不到位行为，却没有举证证明上述行为与护栏破坏失去保护作用之间存在因果关系，据此作出被诉行政处罚决定的主要证据不足，判决予以撤销。湖北省安监局不服提起上诉。某市中级人民法院二审认为，本案大桥的施工即使在客观上确实存在《技术报告》中所述的没有达到设计要求，焊接质量也不符合要求的情况，也不能得出大桥的施工质量及甲公司对大桥施工质量的监理行为与本案事故段大桥护栏被撞击后失去防护作用从而使肇事客车越出护栏，导致事故结果加重之间具有因果关系的结论，也不能得出《事故调查报告》认定的“甲公司对事故发生负有责任”的结论。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，查明事实是行政机关行使行政处罚权的必要前提和依据，甲公司的监理行为与本案事故发生之间的因果关系，是湖北省安监局作出被诉行政处罚决定的事实依据，湖北省安监局认为其没有义务去查明相关事实依据，没有法律依据。2016年1月20日，某市中级人民法院作出二审判决，以湖北省安监局作出的行政处罚决定证据不足为由，维持了一审判决。湖北省安监局申请再审，湖北省高级人民法院再审维持了二审判决。
【检察机关履职过程】
案件来源。湖北省安监局向湖北省人民检察院申请监督，湖北省人民检察院依法审查后认为，再审生效判决适用法律确有错误，提请最高人民检察院抗诉。
调查核实。检察机关在全面阅卷审查的基础上，当面听取湖北省安监局和甲公司的意见。另查明：案涉重大生产安全责任事故调查组由湖北省人民政府组织，聘请了桥梁施工、道路交通、安全管理等行业的专家组成专家组。案涉《事故调查报告》经湖北省人民政府批复同意，认定甲公司在监理工作中，未能及时发现大桥安全护栏底座与预埋的钢筋焊接存在焊缝长度及高度等施工问题，履行监理职责不到位，对事故负有责任。
监督意见。最高人民检察院经审查认为，再审判决认为施工质量缺陷与事故发生不存在关联关系，否定《事故调查报告》认定的事故原因，认定事实错误。生产安全事故的发生均有多因一果的特性，既包括导致事故发生的直接原因，也包括引发生产安全事故的各种隐患及其他原因。对于事故责任的认定，往往也是依据直接原因与间接原因、主要原因与次要原因的实际情况不同而作出。本案中《技术报告》认定护栏破坏的主要原因是实际撞击力大于设计撞击力，但并未排除焊缝长度及焊缝高度等施工问题是护栏破坏的非主要或次要原因。《事故调查报告》认定事故段防撞护栏施工公司对大桥安全护栏底座与预埋钢筋焊接中，焊缝长度及高度均不满足设计要求，焊缝尺寸不稳定，大部分焊缝金属与钢筋未融合或融合深度较浅，存在安全隐患。安全护栏施工质量存在缺陷，甲公司在监理工作中未能及时发现，应当构成履行监理职责不到位。据此，湖北省安监局根据《事故调查报告》，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》作出行政处罚决定，具有事实和法律依据。再审判决否定经人民政府批复的《事故调查报告》认定的事故段防撞护栏施工质量与事故存在因果关系的相关法律事实，否定事故段防撞护栏施工单位及监理公司应承担的事故责任，责令撤销被诉行政处罚决定，认定事实及适用法律确有错误。最高人民检察院向最高人民法院提出抗诉。
监督结果。最高人民法院于2023年6月26日作出判决，采纳检察机关抗诉意见，认为生产安全事故的发生一般系由多种原因共同导致，既包括导致事故发生的直接原因，也包括引发生产安全事故的各种隐患及其他间接原因。《技术报告》没有完全排除焊缝质量问题是护栏遭到破坏的原因之一，原判决否定《事故调查报告》认定的事故原因，属于认定事实错误。在人民法院未依法对《事故调查报告》及批复作出合法性审查确认违法前，《事故调查报告》合法有效。湖北省安监局根据《事故调查报告》对事故责任的认定作出被诉行政处罚决定，具有事实和法律依据，判决撤销一审、二审、再审判决，驳回甲公司诉讼请求。2023年11月9日，甲公司依法缴纳罚款人民币50万元。
【指导意义】
人民检察院办理安全生产行政处罚诉讼监督案件，应当在《事故调查报告》认定的事故原因、事故性质、事故责任以及对事故责任者的处理建议的基础上，审查行政处罚依据的事实是否清楚、证据是否充分。对于人民法院在没有足够相反证据的情况下，判决撤销安全监管部门以《事故调查报告》为依据所作行政处罚决定的，人民检察院应当依法监督。负责生产安全事故调查的人民政府作出批复的《事故调查报告》，是相关部门对有关单位和人员实施行政处罚或处分的依据。实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。当事人因不服安全监管部门作出的行政处罚决定而提起的行政诉讼案件，即使工程质量缺陷以及监理怠于履职尚未构成交通事故的主要原因，人民法院以此为由判决撤销被诉行政处罚决定的，检察机关应依法提出抗诉或者再审检察建议，确保《中华人民共和国安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规统一正确实施。
【相关规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条
《中华人民共和国安全生产法》（2009年修正）第二条、第七十三条、第七十四条（现为2021年修正后的第二条、第八十六条、第八十七条）
《中华人民共和国行政处罚法》（2009年修正）第三十条（现为2021年修订后的第四十条）
《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、第二十五条、第二十七条、第三十二条、第三十七条、第四十三条
办案检察院：最高人民检察院湖北省人民检察院
承办检察官：罗箭张望
案例撰写人：汪小丽崔晔