曹某等诉河南省某市某区人民政府某街道办事处行政奖励诉讼监督案（检例第233号）

@小伍

检例第233号
【关键词】　行政生效裁判监督行政奖励独生子女家庭征地补偿抗诉
【要旨】
地方性法规依据法律设定行政奖励并公布了奖励标准，行政主体应当执行。人民法院生效裁判对行政相对人要求行政主体依法履行行政奖励职责的诉讼请求不予支持的，人民检察院应当依法监督。
【基本案情】
曹某一家户籍在河南省某市某区某街道办事处某村。2012年3月，某区政府成立某村城中村改造项目指挥部（以下简称指挥部），具体实施改造工作。12月9日，指挥部公示《某村城中村改造搬迁补偿安置方案》。同日，某村党支部、村民委员会、村务监督委员会根据安置方案制定《某村城中村改造安置补偿补充规定》，其中明确“房屋安置：享受村民福利待遇人员，人均安置建筑面积200平方米”。12月30日，曹某分别与指挥部、某村村民委员会签订搬迁补偿安置协议书，就人均安置建筑面积200平方米等房屋搬迁补偿安置事宜达成一致意见。
2013年9月，曹某夫妻又与指挥部签订《改造项目搬迁补偿安置协议》（以下简称《协议》）。协议主要内容为：曹某一户为“父母一方或双方享受村民福利待遇且已领取《独生子女父母光荣证》”的独生子女家庭，选择获得奖励安置房建筑面积共计100平方米。《中华人民共和国人口与计划生育法》（2002年）规定，独生子女父母按照国家和省、自治区、直辖市的有关规定享受奖励。《河南省人口与计划生育条例》（2011年修正，以下简称《条例》）第三十七条规定:“凡领取《独生子女父母光荣证》的，凭证享受下列待遇：……（三）按人分配城镇拆迁安置、移民搬迁安置、新农村建设安置、集体经济收入、集体福利、征地补偿等经济利益时，独生子女家庭多分一人份”。据此，曹某认为，《协议》内容不符合《条例》关于独生子女家庭在按人分配征地补偿等经济利益时“多分一人份”的规定。
2016年9月，曹某夫妻及儿子、儿媳将某区政府和某街道办事处诉至某市中级人民法院，要求某区政府依法执行《条例》的规定，另外补偿安置房建筑面积100平方米，并支付多一人份拆迁过渡费62400元。某市中级人民法院经审理认为，曹某在签订搬迁补偿安置协议书后，与指挥部经协商达成的《协议》，应视为与某区政府就独生子女家庭搬迁安置补偿奖励相关问题已达成一致意见。曹某等主张该《协议》系其受到胁迫所签订，但并未提供证据予以证实，一审判决驳回曹某等的诉讼请求。曹某等不服一审判决，提起上诉。河南省高级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。曹某等申请再审，被最高人民法院裁定驳回再审申请。
【检察机关履职过程】
案件来源。曹某一家以及具有相同情形的4户家庭分别向河南省人民检察院申请监督。河南省人民检察院依法审查后，将上述5个案件提请最高人民检察院抗诉。
调查核实。检察机关经阅卷、听取当事人意见，认为本案当事人双方对事实认定存在较大争议，对原审裁判、被诉行政行为适用法律法规是否错误存在严重分歧。2019年10月，最高人民检察院决定举行公开听证，邀请人民监督员、法学专家担任听证员，邀请部分全国人大代表、省人大代表、省卫健委有关人员旁听。经听证查明，曹某夫妻在《协议》上签字时并未充分了解相关奖励规定的内容，对没有获得足额奖励不知情，不存在自愿放弃奖励的意思表示。听证员一致认为，案涉城中村改造中的拆迁补偿应当执行《条例》有关计划生育奖励的规定。
监督意见。最高人民检察院审查认为，本案的争议焦点是曹某夫妻签订《协议》的行为能否视为其对《条例》规定的行政奖励的放弃。第一，某区政府与曹某夫妻签订的《协议》，名为“协议”，实为单方行政决定。某区政府从未表示依据《条例》规定给予曹某家庭200平方米安置房或货币奖励，而以“协议”方式给付曹某家庭100平方米半人份安置房奖励，属于未经协商减损曹某家庭的合法权益。第二，《条例》依据《人口与计划生育法》制定的确定性奖励标准，行政机关应当不折不扣地执行，行政相对人放弃该权利应当以明示的方式作出意思表示。在某区政府未告知曹某家庭有权获得“多分一人份”奖励的情形下，曹某等并不知晓其享有获得200平方米安置房或货币奖励的申请资格。以曹某夫妻在《协议》上的签字认定曹某等与指挥部自愿“达成一致意见”，与客观事实不符。因此，曹某夫妻在《协议》上签字的行为，不能作为认定或者推定曹某等自愿放弃行政奖励的事实依据。
2021年8月30日，最高人民检察院对包括曹某家庭在内的同村5户独生子女家庭申请监督案向最高人民法院提出抗诉。
监督结果。2022年4月25日，最高人民法院采纳抗诉意见，指令河南省高级人民法院对曹某家庭等5案进行再审。其间赵某等同村11户独生子女家庭基于同样的事实和理由申请检察机关监督。最高人民检察院就该11案向最高人民法院提出类案检察建议，最高人民法院指令河南省高级人民法院将曹某、赵某等16案合并审理。再审过程中，最高人民法院、最高人民检察院、河南省高级人民法院、河南省人民检察院共同开展行政争议实质性化解工作。曹某等16户与某区政府签订协议，某区政府按照《条例》规定的奖励标准，以经济补偿方式履行了奖励的法定义务。2023年8月24日，曹某等16户撤回再审请求，河南省高级人民法院裁定终结再审程序。
【指导意义】
人民检察院办理行政生效裁判监督案件，发现人民法院生效裁判对公民、法人或者其他组织依法要求行政主体履行奖励的法定义务不予支持的，应当依法监督。地方性法规依照法律规定为独生子女家庭征地补偿设定行政奖励，地方政府和协助政府承担征地补偿行政管理职责的基层群众性自治组织作为行政奖励的实施主体，应当严格执行法律法规规定的奖励标准，依法保障行政相对人奖励权益全面实现。行政相对人只有在充分了解其相关权利内容的前提下，出于真实意思表示，以明示的方式自愿放弃相关合法权益的，才能认定其放弃权利，行政主体不得单方减损行政相对人的合法权益。对行政主体不履行或者不完全履行法定奖励义务的行为，人民法院行政生效裁判未予纠正的，人民检察院应当依法提出抗诉或者再审检察建议。人民检察院监督人民法院行政生效裁判，发现同类生效裁判存在事实认定、法律适用等共性问题的，可以制发类案检察建议，提高司法效率。
【相关规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条
《人民检察院行政诉讼监督规则》第六条、第八十三条、第八十四条、第九十条
《中华人民共和国人口与计划生育法》（2002年施行）第二十三条、第二十七条（现为2021年修正后的第二十三条、第三十一条）
《河南省人口与计划生育条例》（2011年修正）第三十七条（现为2021年修正后的第三十二条）
办案检察院：最高人民检察院河南省人民检察院
承办检察官：张相军张步洪罗箭李军王晓景杨铮
案例撰写人：杨金锟马睿魏声然王子凯王二鹏甲村村民小组诉湖南省某县人民政府、某市人民政府山林权属行政