山西省人民检察院督促保护云冈石窟行政公益诉讼案（检例第230号）

@小伍

检例第230号
【关键词】　行政公益诉讼文物保护严重损害风险磋商监督对象
【要旨】
针对文物和文化遗产存在严重损害风险的情形，检察机关可以依法开展公益诉讼。办理行政公益诉讼案件应当充分发挥磋商的督促整改功能，及时有效保护公共利益。公益损害问题涉及多个行政机关职责，分别监督难以实现有效保护的，可以依法督促地方政府统筹履职。
【基本案情】
云冈石窟位于山西省大同市境内，1961年被国务院核定公布为第一批全国重点文物保护单位，2001年被联合国教科文组织列入世界文化遗产。云冈石窟保护区包括地上保护区和地下保护区，保护区之外设有建设控制地带。A煤矿、B煤矿、C煤矿矿区开采范围与云冈石窟地上、地下保护区和建设控制地带范围存在不同程度的重叠，且A煤矿和C煤矿已涉嫌侵入云冈石窟地下保护区开采，威胁云冈石窟安全。
【检察机关履职过程】
初步调查。2023年12月，据专门负责云冈石窟保护、研究与管理工作的云冈研究院反映，A煤矿矿区开采范围与云冈石窟地下保护区范围存在重叠。在最高人民检察院指导下，山西省人民检察院统筹大同市、云冈区两级检察院，对云冈石窟保护情况、矿业权审批法规政策以及煤矿井下开采情况等开展了初步调查。
经查：A煤矿、B煤矿、C煤矿等三家煤矿矿业权在首次设立及延续、变更登记时，自然资源部门未依法征询文物行政部门意见，未对与文物保护区存在重叠的矿区范围等问题进行处置；A煤矿已进入云冈石窟地下保护区进行开采，且大同市规划和自然资源局未依规定就保护区范围内实施地下采掘监测。相关行政机关虽已要求煤矿采取退出重叠范围开采、设立安全围护带并留设保安煤柱等措施，但未能从根本上消除安全隐患。上述情形违反了《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国矿产资源法》《云冈石窟保护条例》等法律法规规定，对云冈石窟造成严重损害风险。
立案与磋商。根据相关法律法规和“三定”方案规定，山西省自然资源厅负责矿产资源开采的监督管理，审批颁发煤矿采矿许可证。大同市人民政府负责本行政区域内的文物保护，领导云冈石窟保护工作。大同市规划和自然资源局负责云冈石窟保护范围内的地下采掘监测。大同市文物局负责云冈石窟及其附属文物保护的监督管理。考虑到案件涉及上述多家单位，且整改工作需要地方政府统筹协调形成合力，山西省人民检察院于2024年1月22日、1月25日分别对山西省自然资源厅、大同市人民政府立案。
2024年2月7日，山西省人民检察院与山西省自然资源厅进行磋商，并制发《磋商意见书》，确认该厅应立即核查煤矿井下开采情况，采取处置措施消除安全隐患。该厅随即印发通知要求加强云冈石窟保护区周边矿业权管控。结合山西省文物局提供的云冈石窟保护区范围矢量坐标，经省市两级自然资源部门比对确认，A煤矿、B煤矿、C煤矿矿区范围分别与云冈石窟地上、地下保护区及建设控制地带范围重叠0.021平方公里、1.396平方公里、0.497平方公里。A煤矿、C煤矿在2018年前曾进入地下保护区开采，之后陆续退出并对采空区构筑永久密闭，但自然资源部门尚未对矿区开采范围规划作出调整，存在严重损害风险。
同年4月26日，山西省人民检察院与大同市人民政府进行磋商，并制发《磋商意见书》，确认大同市人民政府应当统筹有关部门协同履行云冈石窟保护职责及应予采取的相关措施，包括于5月底前完成云冈石窟保护范围内的地下采掘监测，并就历史采空区对云冈石窟造成的影响组织开展评估等。
整改情况。山西省自然资源厅按照与山西省人民检察院达成的磋商意见，将矿区内最深煤层涉及的最大范围作为规划调整的退出避让范围，合计扣减三家煤矿矿区面积1.8014平方公里，并重新颁发采矿许可证。整改后，除少量历史建成井筒、运输巷道确需继续保留外，矿区范围均退出云冈石窟地上、地下保护区和建设控制地带范围。该厅还联合山西省文物局出台文件加强全省国保单位保护范围矿业权管控，进一步完善矿产资源开发与文物保护机制。
大同市人民政府组织大同市规划和自然资源局、大同市文物局及云冈研究院就采空区对地表影响出具评估报告，核查确认云冈石窟保护区未发现地面塌陷、沉降及地裂缝等情况。大同市规划和自然资源局核查完成云冈石窟保护范围内的首次地下采掘监测，未发现云冈石窟禁采区尚有煤矿采掘活动，未发现云冈石窟附近已探测到的采空区存在异常变动情形，云冈石窟安全隐患得以基本控制。
2024年6月17日，山西省人民检察院邀请全国人大代表、全国政协委员及文物保护专家等作为听证员，围绕办案目的是否已实现举行听证。听证评议认为，山西省自然资源厅和大同市人民政府已依法全面履职，公益得到有效保护。山西省人民检察院参考听证意见终结案件。
【指导意义】
（一）针对文物和文化遗产存在严重损害风险的情形，检察机关可以依法开展公益诉讼。文物是不可再生、不可替代的宝贵资源，一旦损毁难以修复。在文物和文化遗产保护领域，检察机关应当综合考量案涉公益的重要性、风险转化的可能性、损害结果发生的紧迫性、损害后果的严重性等，综合判定公共利益是否存在严重损害风险，有效发挥公益诉讼预防功能，将问题解决在萌芽状态。
（二）办理行政公益诉讼案件应当充分发挥磋商的督促整改功能，及时有效保护公益。磋商是行政公益诉讼的重要程序。对于行政机关积极配合的，检察机关可以通过磋商督促行政机关及时整改，在实现公益保护目的后及时终结案件，以节约司法资源，提升办案质效。
（三）针对涉及多个行政机关职责的情形，应当从最直接最有效解决公益损害问题的角度，精准确定监督对象。当公益损害问题涉及多个行政机关时，检察机关应当将与违法行为关联最紧密、对问题整改最有效的行政机关作为监督对象；单独监督某个行政机关难以实现公益保护目的的，可以同时监督负有监管职责的其他行政机关；分别监督同一层级多个行政部门难以形成合力、实现系统保护的，可以监督地方政府统筹履职，强化监督效果。
【相关规定】
《中华人民共和国文物保护法》（2017年修正）第八条、第十七条（现为2024年修订后的第九条、第二十八条）
《中华人民共和国矿产资源法》（2009年修正）第十一条、第二十条
《云冈石窟保护条例》（2018年施行）第四条、第五条、第八条、第九条、第十条、第二十二条
《山西省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》（2006年施行）第十九条
《人民检察院公益诉讼办案规则》（2021年施行）第十一条、第四十四条、第六十七条、第七十条办案检察院：山西省人民检察院大同市人民检察院大同市云冈区人民检察院
承办检察官：崔国红杨慧侠邓勇尹晓丽苑曙光等
案例撰稿人：杨慧侠杨立韬北京市东城区人民检察院、中国人民解放军北京军事检察院督促保